José Ramos Bosmediano, miembro de la Red Social para la Escuela Pública en las Américas (Red SEPA, Canadá), ex Secretario General del SUTEP.
La disputa por la municipalidad de Lima, Perú, en las elecciones municipales del 3 de octubre del 2010, entre la candidata de la derecha neoliberal (Lourdes Flores Nano, del Partido Popular Cristiano) y la que representa a una socialdemocracia progresista (Susana Villarán, de Fuerza Social), ha colocado al tema educativo en uno de los ejes del debate, como la relación entre la educación y los gobiernos regionales y municipales. El tema es amplio, como que abarca: descentralización y municipalización, descentralización y diseño curricular, financiamiento de la educación, educación pública y educación privada, carrera pública magisterial, administración de la educación, y un tópico globalizador: proyecto educativo regional.
Visto en su amplitud, el tema se extiende a los países latinoamericanos donde el problema educativo no ha sido aún resuelto como proyecto nacional, y donde las reformas educativas neoliberales no sólo no resolvieron el problema, sino que lo profundizaron hasta reducir la alternativa a una simple política magisterial de evaluación, concursos y capacitaciones de dudosa calidad y eficacia para revertir la situación de crisis, con el Banco Mundial como rector.
Empezamos nuestra reflexión por el tema de la descentralización y la municipalización de la educación, pues, en la campaña electoral regional-municipal de Lima-provincia, se ha convertido en tema que supuestamente diferencia a las candidatas con mayores probabilidades de ganar la alcaldía de la mencionada provincia. Por supuesto que, estando en marcha el plan piloto nacional de municipalización, dispuesto por el gobierno central, el tema también viene siendo mencionado en algunas campañas del interior del país, más como consigna que como un asunto debidamente estudiado.
Descentralización y municipalización.
La descentralización educativa ha sido puesta en la escena de las reformas educativas en América Latina, en los últimos 40 años, a partir de las reformas realizadas en Inglaterra y Estados Unidos, desde los años 70 del siglo pasado. De allí se trasladó a Chile durante la dictadura neoliberal de Augusto Pinochet Ugarte, con indudable presencia orientadora del Banco Mundial, empezando con la regionalización administrativa de ese país y luego con municipalización y privatización de la educación pública.
¿Cuál ha sido la idea orientadora central para esta política educativa municipalizadora? Un planteamiento economicista, estrictamente presupuestal, como en algún momento lo definió Juan Carlos Tedesco al caracterizar las reformas educativas neoliberales. Este planteamiento significa la necesidad de que los Estados transfieran sus responsabilidades presupuestales en materia educativa hacia los gobiernos municipales, con algunos argumentos que buscan ocultar el objetivo real de la transferencia. El objetivo central y real es que los gastos educativos totales sean “compartidos” por los gobiernos locales. Al aplicar esta orientación, el gobierno central no se siente obligado a incrementar el presupuesto destinado a la educación, ni mucho menos para la investigación científica y tecnológica, trasladando el ahorro fiscal hacia el financiamiento del equilibrio macroeconómico (Marco Macroeconómico Multianual bajo la supervisión del FMI).
Para convencer a los alcaldes y concejales, se esgrimen una serie de argumentos que, aplicados a las administraciones municipales pasadas y presentes, hubiesen fundamentado la solución de los problemas locales: los gobiernos locales conocen mejor los problemas de sus jurisdicciones, pueden resolver los problemas con más prontitud, tienen una más cercana relación con los maestros para controlarlos y capacitarlos. Cuando se compara estos argumentos con la actuación de los gobiernos locales, se percibe que estos carecen de capacidad incluso para resolver los asuntos más urgentes de sus pueblos. Por su parte, la gran mayoría de las autoridades locales consideraron que administrar la educación les aportaría más transferencias de dinero del gobierno central.
Las experiencias americanas.
Brevemente hay que mencionar las más importantes por su resonancia mediática de propaganda a favor de la municipalización.
Primero, Estados Unidos. El gobierno del presidente Obama acaba de crear los Colegios Comunales para superar la crisis del modelo municipal en su país. Ni las becas, ni el vaucher educativo, ni las donaciones de las empresas han podido superar las falencias para el funcionamiento de las escuelas públicas. Es increíble que el Sr. Quijandría, uno de los asesores de Susana Villarán, haya hablado a favor de la municipalización educativa tomando como modelo “exitoso” al que ya fracasó en el norte de México. ¡Menos mal que expresó también su desconocimiento del tema educativo!
Segundo, Chile. Cuando empezó a gobernar “La Concertación” en 1990, miles de escuelas municipalizadas y privatizadas-subsidiadas estaban abandonadas a su suerte. El gobierno de patricio Aldwin (1990 -1994), en lugar de reestructurar el sistema educativo chileno, sólo se concretó a invertir no menos de 200 millones de dólares para “salvar” las escuelas abandonadas. La misma Bachelet, en su campaña electoral del 2006, planteó la propuesta de invertir más en educación a favor del 40% de los niños chilenos que no asistían en condiciones adecuadas a las escuelas. No necesitamos mencionar las constantes luchas de los estudiantes chilenos exigiendo cambiar el modelo educativo, que ni la ex Presidenta resolvió. ¿Cuántos cientos de miles de niños y jóvenes mapuches no asisten a las escuelas en medio de las tensiones sociales que enfrentan para defender sus derechos?
Tercero, Argentina. De 1992 a 1997, los estudiantes y maestros de la educación básica tuvieron que soportar la falta de presupuesto para el funcionamiento de las escuelas en manos de los gobiernos municipales-provinciales. Menem, que también gobernó una década como el mejor modelo del Banco Mundial y del FMI, no sólo entregó las escuelas a las municipalidades, sino también el servicio de la salud y de la policía. Los empleados públicos y sus familias tuvieron que dedicarse a cambiar sus bonos en los centros comerciales, como modalidad de pago, ya que no había dinero para remunerarlos.
Cuarto, la Bolivia de Sánchez de Lozada, en la misma década de los 90 del siglo XX: su municipalización fracasó estrepitosamente al lado del fracaso de su proyecto neoliberal.
En los demás países donde se impuso la experiencia municipalizadora los resultados no han sido diferentes. Aunque los neoliberales toman el caso de Finlandia para demostrar lo contrario, desconociendo que el sistema educativo finlandés, como los de los otros países escandinavos, es nacional y no municipalizado en el sentido de como el Banco Mundial define la descentralización de la educación, como sinónimo de transferencia de responsabilidades financieras hacia abajo, según el concepto neoliberal de “financiamiento compartido” de los servicios públicos.
Si las experiencias de municipalización con claras en sus resultados negativos, ¿por qué se empecinan ciertos “expertos”, gobernantes y candidatos? Uno, porque sienten que su poder se acrecentará por el manejo de mayores recursos financieros; dos, porque podrán manejar la educación contratando a ONGs y ciertos “expertos” locales, que se convertirán en una nueva burocracia mejor pagada, como viene ocurriendo ya en los casos piloto que vienen funcionando, produciéndose una real privatización de la administración educativa. He escuchado a los “expertos” que asesoran a los alcaldes municipalizadores decir que si hubo fracasos en otros países, en el Perú no debemos fracasar, como si el neoliberalismo fracasado en todas partes hubiese tenido un resultado exitoso en algún lugar, no descubierto todavía.
La experiencia peruana de municipalización de la educación.
Quien revise la gran “Historia de la República” de don Jorge Basadre encontrará que los gobernantes republicanos del siglo XIX entregaron la educación elemental (primaria hoy) a las municipalidades y a la parroquias católicas, en dos períodos, argumentando que el Estado carecía de recursos para financiar la educación de los pueblos del interior del país.
Tanto la municipalización de 1839 como la de 1874 fueron derogadas porque las instituciones municipales y las parroquias carecían de la suficiente competencia para administrar la educación.
Desde entonces, la descentralización de la educación fue planteada en nuevos términos, como es el caso de la creación de los núcleos educativos campesinos durante el corto gobierno de Luis Bustamante y Rivero (1945 – 1948) bajo la inspiración del historiador y humanista Luis. E. Valcárcel, Ministro de Educación del mencionado gobierno. Luego, la reforma educativa del General Velasco creó los núcleos educativos comunales, con el objetivo de democratizar y descentralizar la administración de la educación. Ambas experiencias fracasaron en el marco del fracaso de la reforma que los comprendía.
Lo que hoy enfrentamos es la propuesta de descentralización municipalizadora como aplicación de las propuestas fracasadas del Banco Mundial. El intento de imponerla viene de 1991, cuando el fujimontesinismo promulgó el Decreto Legislativo 699. Fracasado este primer intento por la lucha del SUTEP, volvió a imponerla con el Decreto Ley 26011 de 1992, que debió de derogarlo en 1994, también bajo la presión de la lucha magisterial del SUTEP.
Que Fuerza Social plantee municipalizar la educación pública en Lima, al igual que la candidata de la ultraderecha Lourdes Flores, no debe extrañar a nadie que conozca la actuación de muchos de sus cuadros especializados en educación durante el fujimorismo, especialmente de la profesora Gloria Helffer Palacios, ex Ministra de Educación de ese régimen y colaboradora en el proceso de capacitación docente de entonces (PLANCAD), política que ningún provecho trajo para la educación peruana, como ocurre hoy con la capacitación y evaluación docente impuestos por el gobierno aprista (PRONACAP).
Descentralización sí, municipalización no.
La descentralización de las sociedades modernas no es un problema jurídico ni de simple creación de regiones. Tampoco de mera elección de autoridades regionales. Tales procesos son procedimientos necesarios, pero no definen el hecho económico-social del desarrollo integral de un país para que los beneficios de ese desarrollo se trasladen como derechos hacia toda la población con la participación de ésta en los procesos productivos y de distribución de los bienes y los servicios. Descentralizar no es regalar bienes con fines electorales, como se está haciendo. Mucho menos significa descargar sobre la población las responsabilidades que el gobierno central evade para seguir manteniendo un sistema de desigualdades como nos está ocurriendo. En tal sentido, la descentralización es un fenómeno inherente a la democratización de una sociedad, la cual no tiene lugar aún en el Perú republicano.
La descentralización moderna es un efecto casi “natural” del desarrollo capitalista en los países donde este modo de producción se desarrolló autónomamente. En nuestro país la descentralización no pudo realizarse porque nuestra estructura económico-social careció de bases modernas y democráticas. Todos los intentos de producirla se han estrellado contra nuestra realidad caracterizada, principalmente, por el atraso. Los únicos procesos que se han descentralizado son la pobreza y la corrupción.
La descentralización de la educación no puede plantearse, pues, al margen del desarrollo de nuestra sociedad, de su economía y sus estructuras políticas, plagadas de prácticas y concepciones colonialistas, caciquistas, caudillistas y de clientelismo político. La misma fragmentación política y cultural, que mencionan distinguidos científicos sociales, impiden ver con claridad una alternativa plausible de democratización y descentralización.
La municipalización que hoy se plantea sólo producirá más segmentación del sistema educativo, dando paso a una mayor contradicción entre los gobiernos regionales y las municipalidades distritales, cuya autonomía constitucional les otorga el derecho de hacer lo que pueden, y hasta lo que quieren, con la educación. Cualquier proyecto nacional de educación se tornará inviable en medio del caos, pero sobre todo, de la incapacidad de los gobiernos locales para orientar el proceso educativo.
Por otro lado, la municipalización de la educación no es una propuesta salida de las municipalidades. Estas entidades nunca han discutido esta propuesta en la AMPE. Y no lo han hecho porque no la sienten como una preocupación de su ámbito de gobierno. La están recibiendo como un mero compromiso con el gobierno central. No es, por tanto, una alternativa democrática y conscientemente asumida.
Después de tres años de esta experiencia “piloto”, algunos alcaldes ya empiezan a sentir el peso de una responsabilidad que les queda grande, muy grande y más compleja todavía. Quienes hoy defienden esta propuesta, deben estar dispuestos a responder de su futuro fracaso y no recurrir al fácil argumento de culpar a los maestros.
Si los gobiernos municipales desean trabajar por la educación, debieran de garantizar un medio ambiente saludable; espacios suficientes para la recreación y el deporte; parques ecológicos no solamente para el turismo, sino como escenarios para el estudio de la naturaleza; bibliotecas públicas para apoyar el trabajo docente; ciudades libres de la violencia social que tanto daña la formación de la niñez y la juventud; un transporte público sano y gratuito que facilite el desplazamiento de los niños y jóvenes a las escuelas; la instalación de museos y otros centros de cultura para reforzar la formación de nuestros niños, jóvenes y adultos; eliminar la venta de drogas y comida chatarra que pulula en los alrededores de las escuelas. Si no pueden garantizar estas condiciones urbanas, ¿cómo es que se atreven a administrar la educación pública?
Iquitos, octubre del 2010
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